بسپار/ایران پلیمر فقدان استراتژی توسعه صنعتی به‌عنوان پایهای برای مواجهه با مسائل تولید، از مهم‌ترین نقاط ضعف لایحه برنامه هفتم توسعه از نظر بازوی پژوهشی مجلس است. رویکرد توصیهای و ارشادی احکام، هدف‌گذاری کمّی در خصوص صنایع پایه بدون توجه به الزامات و بیتوجهی به توسعه صنعتی مبتنی بر صنایع ساختمحور، خلأهای صنعتی این برنامه عنوان شده است.
«هدفگیری صنعتی و اولویت‌‌‌بندی صنایع پیشران»، «ماموریت‌‌‌گرا کردن سازمان‌های توسعهای» و «بهبود تامین مالی صنعتی» مهم‌ترین توصیه‌‌‌های مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس برای الحاق به برنامه هفتم توسعه در بخش صنعت هستند. این مرکز با بررسی نقاط قوت و ضعف لایحه برنامه هفتم توسعه و آسیب‌‌‌شناسی برنامه ششم، تاکید دارد برای توسعه‌‌‌گرا و تحولآفرین بودن احکام بخش صنعت در برنامه هفتم، صرفا اصلاح احکام موجود نتیجه‌‌‌بخش نخواهد بود و باید بسته‌‌‌ای همگرا از سیاست‌‌‌ها و احکام تحولبخش در کنار یکدیگر مورد توجه و تصویب قرار گیرد.
از همین رو تدوین پیشنهادهای الحاقی را در دستور کار قرار داده است. ارزیابی مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس از عملکرد برنامه ششم توسعه در بخش صنعت نشان می‌دهد، تنها حدود ۱۰درصد احکام برنامه ششم توسعه در این بخش عملکرد اثربخش داشته که شاید حتی بتوان گفت اگر برنامه هم تدوین نمی‌‌‌شد، این میزان از تغییرات به هرحال در طول زمان رخ می‌‌‌داد. از عمده دلایل عدم‌موفقیت احکام برنامه ششم در بخش صنعت، به ایرادهای ناشی از قانون‌گذاری و هدف‌گذاری نامناسب، فقدان رویکرد آینده‌‌‌پژوهی، اعمال تحریم، موانع محیطی، جهش نرخ ارز، تخصیص ناکافی و تاخیر در تخصیص اعتبارات پیش‌بینی‌شده، نبود بازار رقابتی برخی تولیدات کشور، تاخیر در تدوین آیین‌‌‌نامه‌‌‌ها و معطل‌ماندن اقدام‌‌‌های لازم، نبود شاخص‌های مشخص برای ارزیابی برخی احکام و ضمانت اجرا اشاره کرد. این در حالی است که در تجربه تاریخی، کشورهایی که توانسته‌اند رشد اقتصادی سریع را تجربه کرده و به سطوح بالای رفاه دست یابند همگی کشورهایی بوده‌اند که در مرحله جهش اقتصادی خود، رشد سریع بخش صنعت را تجربه کرده‌اند. دستیابی بخش صنعت به بیش از ۳۰درصد ارزش‌افزوده و اشتغال ملی در دوره جهش اقتصادی، یکی از حقایق اثبات‌شده توسعه اقتصادهای پیشرفته محسوب می‌شود. در اقتصاد ایران اما، بخش صنعت هیچ‌گاه نتوانسته است به سهمی بیش از ۲۰درصد دست یابد و در طول دو برنامه توسعه گذشته نیز از نظر ارزش‌افزوده سهم صنعت به حدود ۱۳درصد اقتصاد کشور (به قیمت ثابت سال ۱۳۹۰) کاهش یافته است.
نقاط قوت و ضعف لایحه برنامه هفتم در صنعت
در برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌های بخشی، برنامهریزی توسعه بخش صنعت در جایگاهی ویژه قرار دارد؛ چراکه دستیابی به اهدافی نظیر تقویت ظرفیت‌‌‌های تولید، تسریع رشد اقتصادی، افزایش تنوع‌‌‌یابی و عمق‌‌‌بخشی به تولید و صادرات، بهبود اشتغال مولد، تقویت بنیه دفاعی و امنیتی و حتی جلوگیری از آسیب‌های ناشی از بیکاری و اشتغال ناقص همگی با توسعه صنعتی و به‌ویژه توسعه بخش صنعت گره خورده‌اند. از طرفی تدوین برنامههای پنجساله از جمله فرصت‌‌‌های دولت برای توجه به روندهای میانمدت و بلندمدت و سیاستگذاری برای تاثیرگذاری بر این روندهاست. با بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه در بخش صنعت میتوان مشاهده کرد که از جمله مهم‌ترین نقاط قوت لایحه مذکور توجه به «ساماندهی مجوزهای صنعتی با ملاحظه ظرفیت تولید»، «حدف معافیت‌‌‌های مالیاتی خامفروشی» «کاهش سوداگری زمین در محدوده شهرک‌‌‌های صنعتی» و «جلوگیری از توقف تولید در فرآیند دادرسی قضایی» است.
در لایحه برنامه هفتم مانند دوره قبل تحقق رشد ۸درصدی برای کل اقتصاد هدف‌گذاری شده است. سهم بخش صنعت در تحقق این رشد دستیابی به رشد متوسط سالانه ۵/ ۸درصد در مقایسه با رقم مشابه در دوره قبل معادل ۳/ ۹درصد است. اما آیا دستیابی به این هدف میسر است؟ بررسی‌‌‌های مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس از لایحه برنامه هفتم توسعه در بخش صنعت مهم‌ترین ضعف این سند را فقدان مدل نظری برای آن عنوان کرده است، به عبارت دیگر فقدان تدوین و نبود استراتژی توسعه صنعتی به عنوان پایهای برای مواجهه با مسائل تولید و به‌ویژه بخش صنعت را میتوان مهم‌ترین نقطه ضعف این لایحه دانست؛ مساله‌ای که از«فصل‌‌‌بندی» تا محتوای احکام لایحه را تحت‌تاثیر قرار داده و به جای توجه به صنعت، عنوان «طرح‌‌‌های کلان پیشران و زنجیره ارزش» برای فصل مربوط به احکام صنعت و معدن انتخاب شده، حال آنکه انتخاب طرح‌‌‌های پیشران و زنجیره ارزش، هنگامی قابل انجام است که پیش از آن استراتژی توسعه صنعتی تدوین شده باشد. فراتر از این موضوع، «رویکرد توصیهای و ارشادی احکام»، «بیتوجهی به مسائل اصلی و موکول کردن حل مسائل به آینده»، «هدف‌گذاری کمّی در خصوص صنایع پایه بدون توجه به الزامات»، «بیتوجهی به توسعه صنعتی مبتنی بر صنایع ساختمحور» و «بیتوجهی به ظرفیت سازمان‌های توسعهای متناسب با ماموریت‌‌‌محوری آنها» را میتوان از دیگر نقاط ضعف لایحه برشمرد.
چرخش‌‌‌های تحولبخش
برنامه هفتم توسعه در شرایطی تدوین شده است که اقتصاد ایران بیش ازهر چیز نیازمند دستیابی به راهکارهای تحولبخش است. در حال حاضر احکام لایحه برنامه، فاقد چنین رویکردی به مسائل بخش صنعت به نظر میرسد. به عبارت دیگر، مجموعه احکامی که برای حل چالش‌‌‌های بخش توصیه شدهاند، بیشتر مبتنی بر حل مسائل روزمره دستگاه‌ها و فاقد چارچوبی برای ایجاد تحول در این بخش هستند. این در حالی است که برای توسعه‌‌‌گرا و تحولآفرین بودن احکام بخش صنعت، صرفا احکام موجود نتیجه‌‌‌بخش نخواهد بود، بلکه باید بسته‌‌‌ای همگرا از سیاست‌‌‌ها و احکام تحولبخش را در کنار یکدیگر مورد توجه و تصویب قرار داد. در این راستا ایجاد چرخش‌‌‌های تحولآفرین در سه بخش «هدفگیری صنعتی»، «تدوین ماموریت برای سازمان‌های توسعهای» و «توجه به تامین مالی صنعتی» مهم‌ترین توصیه‌‌‌های گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس برای الحاق به برنامه هفتم توسعه هستند.
اولویت‌‌‌بندی و هدفگیری صنایع پیشران
از جمله دلایل اصلی کم‌توفیق بودن برنامه‌ها در تحقق اهداف توسعه صنعتی، فقدان تدوین سیاست مبتنی بر استراتژی توسعه صنعتی است. در واقع تدوین استراتژی توسعه صنعتی یعنی هدفگیری صنایع پیشران و تنظیم سیاست‌های فرابخشی و بخشی در راستای آن یکی از مهم‌ترین الزامات موفقیت برنامه‌ها محسوب می‌شود. با توجه به این موضوع، تدوین استراتژی توسعه صنعتی در سه‌برنامه توسعه گذشته همواره یکی از احکام برنامه‌ها بوده است. این درحالی است که با اجرایی نشدن این حکم در زمان مقرر و نبود سیاستگذاری مبتنی بر آن و نیز با تاکید فصل مرتبط با صنعت بر «پروژه‌‌‌ها و صنایع پیشران» لایحه برنامه هفتم توسعه فاقد رویکردی برای حمایت از صنایع پیشران است. به نظر میرسد برنامه هفتم در درجه اول باید واجد توجه به اهمیت تعیین صنایع پیشران باشد و در درجه بعدی بکوشد تا کاستی‌های روش‌های قبل را جبران کرده و رویکردی موثر برای تعیین صنایع پیشران اتخاذ کند. در فرامطالعه انجام‌شده در مرکز پژوهش‌ها، هشت مطالعه پیشین نهادهایی نظیر وزارت صمت و سازمان برنامه و بودجه مرور شد و نکات مشترک آنها مورد بررسی قرار گرفت. نتایج نشان می‌دهد همه این مطالعات مبتنی بر کدهای دورقمی آیسیک بوده و حداقل هشت‌رشته فعالیت در پنج مطالعه تکرار شدهاند که این رشته فعالیت‌ها را میتوان صنایع غذایی، نساجی، شیمیایی، فلزات اساسی، ماشین‌آلات و تجهیزات، ماشین‌آلات مولد برق، رادیو و تلویزیون، وسایل نقلیه موتوری و سایر تجهیزات حمل‌ونقل عنوان کرد. با در نظر گرفتن تحولات صنعتی و نیز با توجه به زنجیرههای ارزش، در اینجا میتوان پیشنهاد کرد که انتخاب صنایع پیشران و اولویت‌دار در برنامه هفتم توسعه حول سه محصول نهایی و زنجیره ارزش آنها سامان یابد. سه محصول پیشنهادی عبارتند از: «پوشاک»، «خودرو» و «لوازم الکترونیک (لوازم خانگی)». انتخاب این صنایع تا حدی مبتنی بر مشاهده روندهای گذشته کشورهای پیشرو است. البته این انتخاب‌‌‌ها پویایی خاص خود را دارند و در تجربه تاریخی، عبور کشورها از یک مرحله توسعه موجب تمرکز بیشتر آنها بر یکی از این سه حوزه شده است. علاوه بر این، با عطف توجه به اهمیت زنجیرههای ارزش در اقتصاد کنونی جهان، در تمام تجربیات تاریخی کشورهای موفق، سه محصول پیش‌گفته نقشی مهم در ایجاد این پیوندها داشته‌اند. توسعه این محصولات به توسعه زنجیره ارزش آنها و ایجاد پیوندهای گسترده درون اقتصاد ملی انجامیده است. درباره این سه محصول و زنجیره ارزش آنها باید گفت که زنجیره ارزش پوشاک، زنجیره‌ای کاربر و اشتغال‌زاست که به واحدهای کوچک و متوسط هم (که در ایران بخش غالب ساختار بنگاهی را تشکیل می‌دهند) اجازه می‌دهد وارد فعالیت اقتصادی و رقابت شده و ضمن کسب سود، توسعه را به پیش ببرند.
توسعه این محصول ضمن توسعه زنجیره ارزش گسترده حامی آن، بهره‌گیری بهتر از موجودی سرمایه و نیروی انسانی کشور را در پی دارد.
فراتر از این، وجود گسترده مواد خام (پنبه و الیاف پلی‌استر) در کشور، امکان شکل‌گیری زنجیره ارزش داخلی در این صنعت را فراهم کرده است. باید تاکید کرد که براساس برآوردهای انجام‌شده، توسعه صنایع نساجی و استفاده از محصولاتی نظیر الیاف پلی‌اکریل (محصول میانی پتروشیمی)، ارزش‌افزوده‌ای تا پنج‌برابر خامفروشی برای این صنایع به همراه دارد. این مساله که در نیم‌قرن اخیر بدون گذار ایران از مرحله توسعه منبع‌محور، همراه با افول جدی سهم اشتغال صنایع نساجی بوده، به نحوی که از سهم ۳۰ درصدی در ۱۳۵۰ به سهم ۵ درصدی در سال‌های اخیر رسیده‌اند، اهمیت توجه به این صنعت را نشان می‌دهد. در کنار این صنعت، میتوان از صنعت خودرو نام برد که جزو صنایع پیشران در تاریخ توسعه صنعتی کشورها بوده است و به دلیل تاثیری که بر ۶۰صنعت دیگر دارد (به‌طور مثال از طریق توسعه صنایع فلزی، پلاستیکی، شیمیایی، پارچه، عایق، شیشه، الکترومکانیکی، برق، متالوژی و…) نقش مهمی در توسعه صنعتی کشورها ایفا کرده است. صنعت خودرو در ایران عمدتا با حمایت‌های دولت توسعه پیدا کرد؛ اما اکنون از ظرفیت خوبی برای توسعه برخوردار است. علاوه بر این، زنجیره ارزش خودرو، از پتروشیمی و فولاد تا صنایع با فناوری بالا و پیشرفته گسترده است و می‌تواند به تولید محصولات این صنایع نظیر ایجاد ورق‌های فولادی تاثیر بگذارد.
عمده سیاست‌های اتخاذشده به منظور توسعه صنعت خودرو، بر کنترل تجارت و قیمت‌گذاری متمرکز بوده است. لازم به ذکر است که کارکرد سیاست کنترل تجارت، تنها خرید زمان به‌منظور توسعه صنعت داخلی برای رقابت با شرکت‌های خارجی است، از همین رو اگر این موارد با سایر سیاست‌های تشویقی و تنبیهی به‌منظور سوق دادن شرکت‌های داخلی به سمت توسعه کیفیت و بهره‌وری همراه نباشد، هرگز به توسعه منجر نخواهد شد. دولت با ابزارهایی که در اختیار دارد باید انگیزه و تصمیم بخش‌های اقتصادی را تحت‌تاثیر قرار داده، سود آنها را با سود و منافع ملی همراستا کند. بنابراین سیاست‌های صنعتی اتخاذشده از سوی دولت نقش محوری در جهتدهی به فعالیت‌ها دارد. طی ۳۰سال گذشته سیاست‌های صنعتی بخش خودرو دارای ایرادات راهبردی در طراحی این ابزارها بوده است. سیاست‌هایی مانند تعرفه واردات خودرو، تعرفه واردات قطعات خودرو، استانداردها، دستورالعمل قیمت‌گذاری و حمایت‌های مالی طی این چند دهه به کار گرفته شده؛ اما فهم ناقص از این ابزارها، اشتباه در عملیاتی‌‌‌سازی را به دنبال داشته است. دست آخر، صنعت الکترونیک و زیرمجموعه آن لوازم‌خانگی، از دیگر صنایع اولویت‌دار است. کشورها در مرحله توسعه دانش‌بنیان و ورود به صنایع دانایی‌محور، پیشران بودن این صنعت را تجربه می‌کنند. محصولات لوازم‌خانگی از آنجا که زمینه را برای توسعه این صنایع فراهم می‌کنند، دیگر محصول نهایی و زنجیره ارزشی هستند که برای توسعه تولید اهمیت دارند. این صنعت در سال‌های گذشته با ممنوعیت ورود کالاهای خارجی، از بازار نسبتا حفاظت‌شده برای توسعه برخوردار شده و توانسته است برخی از ظرفیت‌ها را با توسعه برندهای بومی فعال کند. توسعه این صنعت هم که وابستگی زیادی به توسعه صنایع فولادی و پتروشیمی و ماشین‌سازی دارد، می‌تواند زمینه دیگری برای ایجاد پیوندهای گسترده و افزایش قابلیت‌های تولیدی در کشور فراهم کند و از این نظر می‌تواند محصول و زنجیره ارزش پیشران باشد. باید توجه کرد که در برنامههای گذشته و حتی لایحه کنونی، صنایع منبع‌محوری نظیر بالادست و میان‌دست پتروشیمی و فولاد مورد توجه و حمایت دولت‌ها بوده‌اند، این درحالی است که به دلیل فقدان تقاضای موثر برای محصولات خاص، توسعه این صنایع به شکل‌گیری زنجیرههای ارزش داخلی منجر نشده است. در مقابل تمرکز بر این محصولات نهایی موجب ایجاد تقاضا برای برخی از انواع محصولات صنایع پیش‌گفته شده و به توسعه این صنایع جهت می‌دهد که یکی از اهداف اصلی تعیین صنایع پیشران در برنامه‌ها تحقق همین هدف است.
ماموریت محوری سازمان‌های توسعهای
دیگر ظرفیت مهمی که در کشور وجود دارد اما لایحه برنامه نسبت به آن بی‌توجه است، سازمان‌های توسعهای هستند. این سازمان‌ها از مهم‌ترین ابزارهای دولت در تسریع فرآیند صنعتی شدن محسوب می‌شوند و در سطح بین‌المللی و ملی حضور دارند. در سطح ملی، سازمان‌های توسعهای را میتوان به سه‌دسته سازمان‌ها و شرکت‌های توسعهای، نهادهای مالی توسعهای و موسسات تحقیقاتی و آموزشی توسعهای تقسیم کرد. این سازمان‌ها حداقل ۶دسته خدمات نظیر توسعه و گسترش فناوری، توسعه عملیات، گسترش تجارت و صادرات، خوشه‌سازی، شبکه‌گستری و به‌هم‌رسانی کسب‌وکارها، گسترش سرمایه‌گذاری و مالیه توسعهای و گسترش و جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را برعهده دارند.
به‌رغم این ظرفیت، لایحه برنامه توجه کافی به تعیین ماموریت برای سازمان‌های توسعهای نداشته است. تعیین ماموریت برای سازمان‌های توسعهای در طول برنامه ضمن جهتدهی به فعالیت‌های این سازمان‌ها و نظارت‌‌‌پذیر و شفاف‌تر کردن عملیات این سازمان‌ها می‌تواند یاری‌رسان کشور برای جبران برخی از اساسی‌ترین نیازهای بخش باشد. از این جمله میتوان به دو کارکرد موردنیاز کشور یعنی بازسازی و نوسازی صنایع و نیز توسعه صنایع کوچک و متوسط اشاره کرد. با توجه به فناوری نسبتا منسوخ بسیاری از صنایع که به بهره‌وری پایین آنها منجر می‌شود، به‌روزرسانی فناوری یکی از اولویت‌های برنامهریزی در بخش صنعت محسوب می‌شود. در این زمینه سازمان گسترش و نوسازی ایران می‌تواند مجرای خوبی برای تحقق این اهداف باشد. علاوه بر این، با توجه به مزیت‌هایی که رویکرد توسعه خوشه‌ای برای توسعه صنایع کوچک و متوسط فراهم می‌سازد، تدوین الگوی توسعه خوشه‌ای و ماموریت دادن به سازمان صنایع کوچک برای تحقق این ماموریت در طول برنامه می‌تواند اقدامی مهم و تحولبخش در رفع نیازهای بخش صنعت باشد.
تامین مالی صنعتی
با وجود آنکه سختی دسترسی به تامین مالی جزو سه‌چالش اصلی عنوان‌شده توسط بخش خصوصی برای توسعه فعالیت‌ها در سال‌های اخیر محسوب می‌شود، لایحه برنامه هفتم توسعه به‌خوبی در جهت رفع مشکلات تامین مالی بخش صنعت گامی برنمی‌دارد. در واقع موازی‌کاری این نهادها و فقدان ارائه تسهیلات مطابق با نیازها و ویژگی‌های بخش موجب شده است تا با وجود انواع نهادها و سازمان‌های تخصصی تامین مالی صنعتی، این مشکل همچنان پابرجا باشد.
فقدان انسجام در زمینه تامین مالی موجب می‌شود تا هر ساله منابع گوناگونی که برای حمایت از اعطای تسهیلات ترجیحی به بخش در بودجه‌های سنواتی در نظر گرفته می‌شود، یا منابع آن تامین نشود یا اگر منابع آن تامین شود، با انحراف منابع در هنگام تخصیص به نتایج ملموس نرسد. به عنوان یک چرخش تحولآفرین میتوان به ادغام پنج‌بانک تخصصی توسعهای با یکدیگر و تشکیل بانک توسعهای (در کنار بانک‌های تجاری) اشاره کرد. در صورت تحقق این مهم در برنامه هفتم توسعه، میتوان انتظار داشت که برخی از مشکلات بخش حل شود و در صورت عدم‌تحقق این مهم، تکرار ماده برنامه ششم در زمینه سهمیه‌بندی تسهیلات و تعیین سهمی به عنوان کف تسهیلات اعطاشده به بخش صنعت می‌تواند در ایجاد تحول در تامین مالی صنعتی تا حدودی نقش داشته باشد. در پایان باید گفت، تدوین برنامههای پنجساله توسعه از جمله فرصت‌‌‌های دولت برای توجه به روندهای میانمدت و بلندمدت و سیاستگذاری برای تاثیرگذاری بر این روندهاست. ارائه لایحه برنامه هفتم توسعه پس از دوسال تاخیر انجام شده؛ اما فرصت مغتنمی برای تنظیم سیاست‌‌‌ها و جهت‌‌‌گیری‌های میانمدت کشور هم در سطح کلان و هم در سطوح بخشی است.
