بازنشر از دنیای اقتصاد/ پنج پرده از اقتصاد جنگ

این گزارش، به بررسی سیاست‌‌‌های تامین کالاهای اساسی در ایران در این ۸ سال می‌‌‌پردازد و نشان می‌دهد چگونه ترکیبی از ابزارهای دولتی، سازوکارهای مردمی و استفاده از منابع ارزی توانست کشور را از تجربه فاجعه‌‌‌بار قحطی و فروپاشی اقتصادی نجات دهد.

پرده اول: بحران درآمد نفتی و تخریب زیرساخت‌‌‌ها

در سال ۱۳۵۸، ایران روزانه بیش از ۴ میلیون بشکه نفت صادر می‌‌‌کرد و درآمد ارزی سالانه‌‌‌ آن بالغ بر ۲۴ میلیارد دلار بود. با آغاز جنگ، تاسیسات نفتی جنوب کشور، از جمله جزیره‌‌ خارک، پالایشگاه آبادان و خطوط لوله‌‌ انتقال، به‌‌‌طور مکرر هدف حملات قرار گرفتند و تا پایان سال اول، نزدیک به ۷۰‌درصد ظرفیت تولید و صدور نفت کشور تخریب شد. نرخ صادرات نفت از حدود ۳.۴ میلیون بشکه در روز به کمتر از ۱.۴ میلیون بشکه کاهش یافت و درآمد ارزی دولت از ۲۴ میلیارد دلار در سال آغازین جنگ به ۱۲میلیارد دلار تنزل پیدا کرد و این روند تا جایی ادامه پیدا کرد که در سال ۶۷ مجموع درآمد ارزی کشور به زحمت به ۷ میلیارد دلار می‌رسید. در پی این رویدادها، بودجه عمومی کشور نیز که پیش از جنگ بیش از ۵۰‌درصد از محل درآمد نفت تامین می‌‌‌شد، ناگهان با کسری شدید مواجه شد. کاهش درآمد نفتی در اواخر دهه ۶۰، در پی کاهش قیمت جهانی نفت و تشدید تحریم‌‌‌های بین‌المللی نیز تعمیق یافت. افزون بر آن، تحریم‌‌‌های آمریکا و متحدان آن، ایران را از دسترسی به بازارهای مالی و تهیه تجهیزات و کالاهای اساسی محروم کرد. در چنین شرایطی، کشور باید راهبردی اتخاذ می‌کرد که بتواند به‌‌‌سرعت و با حداقل اختلال، معیشت مردم را تامین کند. بخش خدمات در طول جنگ با حدود ۶۰‌درصد بالاترین سهم را در تولید ناخالص داخلی داشت که البته این مسأله نشانه مثبتی در اقتصاد کشورهای در حال توسعه تلقی نمی‌شود. سهم ارزش افزوده بخش کشاورزی در تولید ناخالص داخلی که در طول جنگ به دلیل حمایت‌های دولت در تامین مایحتاج اولیه مردم و خودکفایی در این زمینه، افزایش عمده‌ای یافته بود و از ۷.۷‌درصد در دوران پیش از جنگ به ۱۲.۵‌درصد رسیده بود، پس از خاتمه جنگ نیز به روند افزایشی خود ادامه داد و به ۱۵.۱‌درصد رسید. سهم ارزش افزوده بخش صنایع و معادن نیز، در هر دوره نسبت به دوره ماقبل افزایش داشته و این روند تا پس از جنگ نیز ادامه داشته است.

پرده دوم، مشارکت دولت و مردم

به‌رغم فشارهای قدرت‌‌‌های خارجی و داخلی، امام خمینی در مهر ۱۳۵۹ با فرمانی ویژه «ستاد بسیج اقتصادی» را تشکیل داد. این ستاد که زیر نظارت مستقیم شورای عالی دفاع فعالیت می‌‌‌کرد، نهادی میان‌‌‌بخشی و فرادستگاهی بود که نقش مغز متفکر و هماهنگ‌‌‌کننده‌‌ تمام ارگان‌‌‌های دخیل در امر تامین کالاهای اساسی را بر عهده داشت. اعضای اصلی آن را نمایندگان وزارتخانه‌‌‌های بازرگانی، صنایع و معادن، جهاد سازندگی، نفت، نیرو، بانک مرکزی، شرکت بازرگانی دولتی ایران و نمایندگانی از سپاه پاسداران، بسیج، کمیته امداد و هیات‌‌‌های مذهبی تشکیل داده بود. ساختار این ستاد، با بهره‌‌‌گیری از تجارب مدیریتی دوران دفاع مقدس و محور قرار دادن مشارکت داوطلبانه‌‌‌ مردمی، توانست سه مکانیزم کلیدی را در کوتاه‌‌‌ترین زمان ممکن راه‌‌‌اندازی کند.

بر اساس گزارش‌‌‌های رسمی، از اوایل سال ۱۳۶۰ هر خانوار ایرانی از طریق سهمیه خود می‌توانست ماهانه مقدار محدودی برنج،شکر، روغن نباتی، گوشت و بنزین را با قیمت‌های یارانه‌‌‌ای تهیه کند. قیمت تثبیت شده و یارانه‌ای بود. این قیمت‌‌‌گذاری، ضمن کنترل افسارگسیخته‌‌ تورم، به تثبیت الگوی مصرف خانوارها کمک کرد. بیش از ۱۲‌هزار مرکز توزیع در سراسر کشور شکل گرفت که ۶۰‌درصد آنها در قالب تعاونی‌‌‌های دولتی، ۳۰‌درصد مساجد و هیات‌‌‌های مذهبی و ۱۰‌درصد پایگاه‌‌‌های بسیج و مراکز جهاد سازندگی بودند. مشارکت فعال مردم در بسته‌‌‌بندی، نظارت میدانی و توزیع باعث شد هزینه‌‌‌های اجرایی کاهش یافته و اعتماد عمومی تقویت شود. تعاونی مصرف شهر و روستا موفق شد ۸۵‌درصد شهرها را تحت پوشش قرار دهد و شبکه‌‌ مردمی به جبران خلأهای اجرایی در مناطق دورافتاده کمک کرد. برای جلوگیری از شکل‌‌‌گیری بازار سیاه، ستاد بسیج اقتصادی کمیته‌‌ ویژه‌‌‌ای را مامور کرد تا بر اجرای دقیق قیمت‌‌‌گذاری دستوری و کیفیت کالاهای سهمیه‌‌‌ای نظارت کند. هرگونه افزایشی در قیمت‌های تعیین‌‌‌شده بدون مجوز صریح ستاد، ممنوع و با متخلفان (اعم از تولیدکننده، توزیع‌‌‌کننده یا فروشنده)در چارچوب قانون برخورد جدی صورت می‌گرفت.

پرده سوم، اولویت‌‌‌بندی و آزادسازی واردات کالاهای اساسی

با کاهش درآمدهای نفتی و تحریم‌‌‌های بین‌المللی، دولت به ناگزیر مجبور بود منابع ارزی محدود را به شکل هوشمندانه‌‌‌ای تخصیص دهد. واردات کالاهای لوکس و غیرضروری به‌‌‌کلی متوقف شد و تمام ارز کشور صرف تامین کالاهای استراتژیک شد. عمده واردات ایران در این دوره شامل گندم و غلات، لبنیات و شیر خشک، دارو و تجهیزات پزشکی و نهاده‌های کشاورزی بود. در دوران جنگ روزانه بیش از ۲۵۰۰ تن گندم وارد کشور می‌‌‌شد. از سوی دیگر در بازه میان مدت، نرخ خودکفایی گندم در سال ۱۳۵۹ حدود ۳۰‌درصد بود که با اجرای سیاست‌‌‌های حمایتی تا سال ۱۳۶۵ به بیش از ۸۰‌درصد افزایش یافت.همچنین بیش از ۹۰‌درصد شیرخشک مورد نیاز وارد می‌‌‌شد. به دلیل قطع واردات رسمی از غرب، ایران ناگزیر شد از بازار کشورهای شرقی نظیر هند و سایر کشورهای مشابه، دارو وارد کند و بخش کوچکی از خطوط تولید داخل را نیز به تولید ژنریک و داروهای اساسی اختصاص دهد. توزیع کود شیمیایی، بذر اصلاح‌‌‌شده و ماشین‌‌‌آلات سبک کشاورزی از طریق کشورهایی نظیر بلغارستان و رومانی، با ارز مبادله‌‌‌ای و تهاتر نفت در برابر کالا تامین می‌شد. اعتبارهای تهاتری نفت در برابر گندم با پاکستان و ترکیه یکی از راهکارهای موثر بود که در اثر آن معادل چند میلیارد دلار نفت در ازای گندم پرداخت و ارز مورد نیاز برای سایر واردات حفظ شد.

پرده چهارم، پشتوانه مردمی تولید

در حالی که واردات تا حد زیادی نیازهای اولیه را پوشش می‌‌‌داد، دولت به‌‌‌گونه‌‌‌ای برنامه‌‌‌ریزی کرد که تولید داخلی هم در کنار واردات تقویت شود تا وابستگی به خارج به تدریج کاهش یابد. قیمت خرید تضمینی از کشاورزان به ازای هر کیلوگرم افزایش یافت. این سیاست انگیزه بزرگی برای کشاورزان ایجاد کرد تا مساحت زیر کشت غلات را افزایش داده و نهاده‌‌‌های مورد نیاز را با یارانه دریافت کنند. کارخانه‌‌‌های بسته‌‌‌بندی روغن نباتی، ماکارونی، شیر خشک و پنیر با تسهیلات مالی و وام‌‌‌های کم‌‌‌بهره تجهیز شدند. به طورمثال یک کارخانه پنیر که در سال ۱۳۶۰ با ظرفیت ۲۰۰ تن در ماه فعالیت می‌‌‌کرد، در اوج جنگ به تولید بیش از 2 برابر این ظرفیت رسید. سیاست اعطای وام به دامداران و تخصیص نهاده‌‌‌های دامی به کلینیک‌‌‌های دامپزشکی دولتی باعث شد خودکفایی در تولید گوشت مرغ افزایش یابد. همچنین با همکاری دانشگاه‌‌‌های علوم پزشکی و نهادهای نظامی، تولید برخی اقلام دارویی حیاتی مانند انسولین، آنتی‌‌‌بیوتیک و محلول‌‌‌های تزریقی در داخل کشور افزایش یافت. این جهش تولید داخلی، اگرچه در برخی موارد با مشکلات کیفیت همراه بود، اما سهم ارزبری واردات را بسیار کاهش داد و اقتصاد کشور را در برابر تکانه‌‌‌های خارجی مقاوم‌‌‌تر کرد.

پرده پنجم، سیاست‌های مالی و کنترل تورم

بحران بودجه‌‌‌ای ناشی از کاهش درآمد نفت و افزایش هزینه‌‌‌های جنگ، دولت را به بهره‌‌‌گیری از ابزارهای متعدد مالی و پولی سوق داد. دولت برای تامین نقدینگی شبکه‌‌ توزیع و پرداخت یارانه‌‌‌ها، در مقاطع مختلف بدون پشتوانه‌‌‌ ارزی اوراق بانک مرکزی منتشر کرد. از سوی دیگر دولت تا سقف ۱۸۰ میلیارد ریال اوراق قرضه با سود اندک و به صورت مردمی عرضه کرد تا با جذب سپرده‌‌‌های خرد، بخشی از کسری بودجه را تامین کند. ارز حاصل از قراردادهای مدت‌‌‌دار و پیش‌‌‌پرداخت صادرات، مستقیما در اختیار خزانه قرار می‌‌‌گرفت و به واردات کالاهای اساسی اختصاص پیدا می‌کرد. این سیاست‌‌‌های ترکیبی تا حد زیادی توانستند نرخ تورم را در کانال کنترل‌‌‌شده نگه دارند. برآوردها نشان می‌دهد که نرخ تورم که در آغاز جنگ از حدود ۲۰–۲۲‌درصد آغاز شد، با اجرای این سیاست‌‌‌ها در سال ۱۳۶۴ به 6.9‌درصد کاهش یافت؛ هرچند در اوج فشارهای تهاتری و تکانه‌‌‌های پولی تا سال ۱۳۶۷ به نزدیک 28.6‌درصد افزایش یافت، اما در غیر‌این صورت تحلیلگران انتظار داشتند، کشور تورم بالای ۵۰‌درصد را تجربه کند.

تلاش‌‌‌های دولت برای تضمین تامین کالاهای اساسی، پیامدهای متفاوتی در ابعاد اقتصادی و اجتماعی به همراه داشت. برخلاف بسیاری از نقاط جهان، ایران توانست حتی در سال‌هایی که نیمی از ظرفیت تاسیسات نفتی خود را از دست داده بود، مانع از فروپاشی معیشتی مردم شود. سبد کالایی خانوارها هرچند کوچک‌تر شده بود، اما حداقل کالری مصرفی تا حدود قابل قبول سطح پیش از جنگ حفظ شده بود. مشارکت داوطلبانه‌‌‌ مردم در توزیع کالا، شکل‌‌‌گیری شبکه‌‌‌های نظارتی محلی و اعتماد متقابل میان دولت و جامعه، ثبات روانی را در شرایط دشوار جنگ فراهم کرده بود.

میراث ماندگار اقتصاد جنگ

تجربه‌‌ 8ساله جنگ ایران و عراق، گرچه با هزینه‌‌‌های سنگین همراه بود، اما در دل خود درس‌‌‌های مهمی برای مدیریت اقتصاد در شرایط بحران به‌‌‌جا گذاشت. در شرایطی که فشار تحریم، کمبود منابع و بی‌‌‌ثباتی اقتصادی در کشور موج می‌‌‌زد، تنها راه ممکن برای حفظ حداقلی از ثبات، مداخله‌‌ متمرکز دولت در تامین و توزیع کالاهای اساسی بود. این مداخله اگرچه از منظر اقتصادی ایده‌‌‌آل نبود، اما توانست با اتکا به مجموعه‌‌‌ای از سیاست‌‌‌های اضطراری همچون کنترل نرخ ارز، سهمیه‌‌‌بندی منابع و توزیع عادلانه، از فروپاشی کامل اقتصاد جلوگیری کند. با این حال، آنچه این سازوکارها را به‌‌‌صورت نسبی موفق کرد، نه فقط طراحی فنی آنها بلکه وجود اعتماد عمومی و مشارکت اجتماعی در اجرای آنها بود.

مدیریت منابع در بحران، بدون همراهی مردم محکوم به شکست است. تجربه جنگ نشان داد که سیاست‌‌‌های اقتصادی، در صورتی که با شفافیت، عدالت توزیعی و پاسخ‌‌‌گویی همراه شوند، می‌توانند زمینه‌‌‌ساز اعتماد شوند. ترکیب ستادهای مرکزی با شبکه‌‌‌های توزیع محلی، تخصیص هدفمند یارانه‌‌‌ها به دهک‌‌‌های پایین، انتشار مستمر گزارش‌‌‌های ارزی و توزیعی و نیز حمایت هوشمندانه از تولید داخلی، همگی نشان دادند که بازسازی سرمایه اجتماعی، نه‌‌‌تنها یک نیاز اخلاقی، بلکه پیش‌‌‌شرط کارآمدی اقتصادی است. در نتیجه، اگر قرار است دوباره در شرایط مشابهی به مدیریت متمرکز منابع متوسل شویم، باید این‌‌‌بار پیش از هر چیز به بازسازی اعتماد عمومی پرداخت. با پایان جنگ در مرداد ۱۳۶۷ و آغاز عصر بازسازی، اقتصاد ایران دوران تازه‌ای را تجربه کرد. ولی میراث 8سال دفاع مقدس، بخشی از درون‌‌‌مایه اقتصاد ایران شده است، که در دوران تحریم‌‌‌های دهه‌‌‌های ۷۰ و ۸۰ و حتی در حال حاضر نیز خود را به‌‌‌طور مستمر نشان می‌دهد. تلفیق دسترسی به منابع نفتی، مشارکت در ساختارهای توزیع، تقویت تولید داخلی و یارانه‌‌‌های حمایتی، امروز نیز بخش اصلی اقتصاد ایران را تشکیل می‌دهند و می‌توانند راهنمای عبور از وضعیت فعلی اقتصاد کشور باشد. تجربه جنگ ایران و عراق نشان داد که افزایش سرمایه انسانی از طریق جلب اعتماد عمومی در کنار مدیریت عادلانه منابع بود که توانست اقتصاد کشور را بدون فروپاشی از آن موقعیت دشوار عبور دهد.

دنیای اقتصاد